被寄予厚望但美中不足 大气污染防治法修订在即
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2015年03月17日 来源：中国环境报 浏览量：
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“两会时间”中，代表委员热议《大气污染防治法》修订，而在依法行政、依法治污的大背景下，《大气污染防治法》的修改必将迈出新步伐。只是，这样一部被寄予厚望的法律还有哪些“美中不足”？治理大气需要动那些“大
“两会时间”中，代表委员热议《大气污染防治法》修订，而在依法行政、依法治污的大背景下，《大气污染防治法》的修改必将迈出新步伐。只是，这样一部被寄予厚望的法律还有哪些“美中不足”？治理大气需要动那些“大手术”？
被寄予厚望但美中不足 大气污染防治法修订在即
阳春三月，又一次迈入“两会时间”；大气污染，又一次引发“万民关注”。全面推进依法治国，依法保护环境无疑是场重头戏。在依法行政、依法治污的大背景下，《大气污染防治法》的修改必将迈出新步伐。 环境保护部部长陈吉宁在十二届全国人大三次会议新闻中心出席记者会时表示，2015年大气污染治理将主要抓好4个方面的工作，首先就是修订《大气污染防治法》。 正在修订进程中的《大气污染防治法（修订草案）》与何时重见蓝天息息相关，这样一部被寄予厚望的法律还有哪些“美中不足”？两会代表委员针对其中一些焦点、热点问题提出了意见和建议。 焦点一：如何与新《环保法》有效衔接？ 环境保护部部长陈吉宁在谈到《大气污染防治法》修订时强调解决两个问题：“第一个是要把新《环保法》公布之后，老的《大气污染防治法》不适用的部分修改过来，使之保持一致。” 两会代表、委员提出，《大气污染防治法（修订草案）》（以下简称“修订草案”）相较之前做了比较大幅度的修改，从原来的7章66条增加到8章100条，但还有一些地方没有与新《环保法》实现很好的衔接。 立法理念须保持一致 中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋建议，在总则部分增加一条：“大气环境保护和污染防治坚持改善空气质量优先原则、生态安全第一原则、预防原则和综合治理原则”。他强调，改善空气质量优先原则是大气法对新《环保法》中环境优先原则的具体体现，也是大气污染防治立法目的的集中体现。 全国人大代表吕忠梅认为：“修订草案体现的是事后、被动、片面的污染防治理念，缺乏事先、积极、全面的大气环境质量改善理念，与生态文明建设的要求不符，也与新《环保法》确定的保障生态安全、保护优先的宗旨不符。”吕忠梅建议将修订草案更名为《清洁空气法》，以体现保护优先、预防为主的原则，把空气质量提升、污染防治有机结合，建立综合决策、多元共治的体制机制，保障公民的清洁空气享用权。 此外，修订草案沿袭了原有的“行政管理法”理念，管理手段单一、落后，以行政处罚为主，没有贯彻新《环保法》已经确立的以政府为主导，企业为主体，公民、社会、媒体参与的多元共治机制。同时，修订草案对市场机制的运用不够，比如新《环保法》已经规定的一些经济刺激手段、市场化措施，在修订草案中基本未予体现。 全国人大代表包景岭建议，在修订草案的总则中增加一条：“向大气排放污染物的，不得超过国家或者地方规定的大气污染物排放标准、总量控制指标和排污许可要求。”他认为，新《环保法》对超标、超总量排放污染物已做出明确规定，有必要将禁止超标、超总量、超许可排放大气污染物作为修订草案的基本原则加以强调，形成回应。 为新《环保法》配齐“手脚” 吕忠梅表示，修订草案还存在一些与新《环保法》重复的问题。新《环保法》被定位为生态环境保护领域的综合性法律，具有基础性地位，主要是建立全局性、原则性的制度体系。从这个意义上，修订草案应该将新《环保法》的原则性规定，根据大气环境保护的要求进行具体化，不能照搬新《环保法》的内容。 “目前我们大气法的很多法条还是照搬新《环保法》的内容。长了‘牙齿’的新《环保法》，如果不配套‘手脚’，其可行性就会变差。”吕忠梅说。 大气污染违法成本低、执法难是老问题。违法成本低是企业从事违法行为的内在动力，也是造成环境违法较为普遍的主要原因。在当前环境执法力量总体不足的前提下，取证难、程序复杂是影响执法效率的主要因素。 新《环保法》规定了按日计罚、行政拘留、停产限产、查封、扣押等措施，大幅度提高了违法成本，而这些内容在修订草案中虽有体现，但基本都是新《环保法》的简单重复，没有突破。 不论是今年1月1日起实施的新《环保法》，还是北京、上海、天津、陕西等地修订实施的大气污染防治条例，几乎每部法律法规都被称作“史上最严”，可见“铁腕治理”已成大气污染防治的共识之举。 全国人大代表张全说：“修订草案也应当按照‘过罚相当’的原则，从制度设计上解决违法成本低、执法难的问题，完全剥夺企业违法所得的预期利益，以消除企业的违法冲动。” 张全建议在新《环保法》的基础上，修订草案再增设差别化电价，停水、停电措施，“行为罚”等条款。 他说：“目前，全国环境监管力量总体上呈现严重不足的状态，因此亟须提高执法监管的效率。建议对一些明显的违法行为，如冒黑烟、无组织排放等，规定可以直接进行处罚。对严重环境违法企业，相应提高其电价，视整改情况调回电价水平；对存在严重环境违法行为的企业，如被环保部门责令停产或者被政府责令停业、关闭的，授权供水、供电部门进行停水、停电。” 变“结果罚”为“行为罚”，是上海制定大气污染防治条例时的一大尝试。“机动车、机动船、锅炉和窑炉冒黑烟，以前执法要进行复杂的监测，一旦程序烦琐，效率就低了。其实凡是能看到明显黑烟的，肯定是超标排放了。改为‘行为罚’以后，通过影像取证就可进行罚款。”张全介绍，自去年10月1日《上海市大气污染防治条例》实施以来，当地环保局已在40余件环境违法案件中实行“行为罚”。 除此之外，他建议修订草案采纳“双罚制”。张全说：“过去，处罚仅对企业主体，我建议把处罚的主体进一步明确到人。特别是国有企业，要对有明显领导责任的法人和当事人进行处罚。提高企业违法成本不能只靠罚款，还有移送公安部门、行政拘留、追究刑事责任等威慑力更大的措施。” 焦点二：哪些好经验、好制度应该用法律固定下来？ 环境保护部部长陈吉宁日前在回答中外记者提问时，肯定了各地在大气污染防治领域进行的有益探索：“要把这些年在大气污染治理方面形成的一些好的经验、好的制度、好的政策用法律形式固定下来，包括联防联控、重点地区燃煤量的控制、多污染物的协同控制等。” 建立区域协作机制，联防联控破除行政区划壁垒 当前我国大气污染呈现明显的区域性特征。代表委员普遍认为，国内外的成功经验表明，解决区域大气污染问题，必须尽早采取联防联控措施，修订《大气污染防治法》时应予以定向研究和参考。 2014年1月，由长三角地区三省一市和国家八部委组成的长三角区域大气污染防治协作机制启动，通过了《长三角区域大气污染防治协作小组工作章程》。其实早在5年前举办上海世博会的时候，长三角地区的环境保障联防联控措施就已初见成效。“去年上海的PM2.5年均浓度从62微克减少到52微克，下降了16%；整个长三角地区下降了10%左右，从67微克下降到60微克。”张全说。 张全表示，政府管理方式和监管模式主要按照行政区划来进行，从而分散了管理资源和执法资源。长三角地区非常注意这个问题，在立法层面不断完善、推进区域联防联控。比如，上海、江苏、安徽和浙江4省（市）在修订大气条例时，逐一条款进行对应。只有法律标准统一、内容衔接，才能做到联防联控。
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